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——《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》解讀
2011年11月16日，國務院第181次常務會議批準實施《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》，標志著三江源生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新的階段。這也是繼2005年國務院批準《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護與建設總體規(guī)劃》、2008年《國務院關于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》和2010年《中共中央國務院關于加快四川云南甘肅青海省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的意見》以來又一個上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，必將成為加速我省特別是三江源地區(qū)協(xié)調全面可持續(xù)發(fā)展的新引擎，成為奮力打造“三區(qū)”、全面建設小康的新機遇。
建設三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的現(xiàn)實意義
建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)，是黨中央、國務院基于全局高度做出的戰(zhàn)略決策，是國家生態(tài)文明建設的具體實踐，是支持青海省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大舉措，是不斷提高當?shù)厝罕娚钏降默F(xiàn)實要求，是促進流域內人與自然和諧發(fā)展的重要途徑。
建設三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)，就是深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會精神，落實省十二次黨代會戰(zhàn)略部署，把生態(tài)文明建設深刻融入和貫穿到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，是建設大美青海，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，為美麗中國作貢獻的生動實踐。
通過試驗，形成符合試驗區(qū)分區(qū)功能定位的保護發(fā)展模式和科學方法手段，形成統(tǒng)籌生態(tài)保護與民生改善的政策措施和體制機制，最終實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處，將試驗區(qū)建設成為生態(tài)文明的先行區(qū)，為全國同類地區(qū)積累經(jīng)驗，提供示范，有利于鞏固和維護高原生態(tài)屏障功能，有利于解決區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，有利于健全保護和發(fā)展的體制機制，事關青海和全國可持續(xù)發(fā)展大局。
因此，建立和建設三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)是一項應時而生、順勢而為的重大戰(zhàn)略，它把握了人類文明發(fā)展規(guī)律，順應了時代發(fā)展潮流，落實了中央指示精神，契合了三江源地區(qū)發(fā)展實際。
建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的基礎條件
三江源區(qū)生態(tài)地位和作用的重要性，是建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的戰(zhàn)略抉擇。三江源地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江發(fā)源地和我國淡水資源重要補給地，是地球生態(tài)鏈條中的重要環(huán)節(jié)、生物多樣性的重要載體和珍貴生物基因的重要寶庫，是我國極為重要的生態(tài)安全屏障，有著“中華水塔”和“亞洲水塔”的美譽，因其生態(tài)效應的開放性、共享性和外溢性，使其生態(tài)地位和作用更加突出、日益重要，特別是在全國生態(tài)文明建設中具有特殊地位。
三江源生態(tài)保護和建設工程取得的明顯成效，是建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的實踐基礎。黨中央、國務院歷來高度重視三江源地區(qū)生態(tài)建設與環(huán)境保護工作，不斷加大投入力度，先后實施了防護林體系建設、天然林資源保護、水土保持、退耕還林、退牧還草、濕地保護與恢復等工程，相繼設立了隆寶、可可西里、三江源國家級自然保護區(qū)，以及坎布拉、年保玉則國家地質公園等保護區(qū)域。特別是2005年國務院批準了《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護與建設總體規(guī)劃》，標志著三江源地區(qū)進入到系統(tǒng)化、大規(guī)模生態(tài)建設與環(huán)境保護的新階段。三江源生態(tài)保護和建設工程實施以來，經(jīng)過不懈努力和奮斗，取得了階段成效。主要表現(xiàn)在，三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)宏觀結構局部改善，草地退化趨勢初步遏制，草畜矛盾趨緩，濕地生態(tài)功能逐步提高，湖泊水域面積明顯擴大，流域供水能力明顯增強，嚴重退化區(qū)植被覆蓋率明顯提升，重點治理區(qū)生態(tài)狀況好轉。在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的理念開始深入人心。
三江源區(qū)生態(tài)保護和長治久安的任重道遠，是建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的迫切需要。由于受特殊自然地理和人類活動的影響，三江源地區(qū)生態(tài)退化的總體趨勢尚未得到根本遏制，制約三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的深層次矛盾和問題依然存在。這些矛盾和問題，與構筑國家高原生態(tài)安全屏障的要求不相適應，與維護中下游地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要不相適應，與滿足當?shù)馗髯迦罕姼纳粕a(chǎn)生活條件的愿望不相適應，需要通過試驗區(qū)的各項工作，在探索和實踐中加以解決。
三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)建設的顯著特點
國務院批準實施《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》，是對2005年批準實施的《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護與建設總體規(guī)劃》的進一步優(yōu)化、深化和發(fā)展，具有顯著的特點。
實施面積更廣�！犊傮w方案》相對于《總體規(guī)劃》，涉及的行政區(qū)域由原來的16個縣增加到21個縣(新增共和、貴德、貴南、同仁、尖扎縣)，面積由原來的15.23萬平方公里增加到39.5萬平方公里，其中重點保護區(qū)總面積19.8萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的50.1%；一般保護區(qū)總面積18.9萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的47.9%；承接轉移發(fā)展區(qū)總面積0.8萬平方公里，占試驗區(qū)總面積的2%。
功能定位更全�！犊傮w規(guī)劃》主要內容為加強生態(tài)建設與環(huán)境保護。試驗區(qū)的建設是以保護建設好生態(tài)環(huán)境為基本前提，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處，具體內容涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護和建設、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、增強基礎設施支撐能力、改善生產(chǎn)生活條件等，特別是把探索形成符合主體功能定位的政策措施和體制機制作為重點，并要求為全國同類地區(qū)提供示范。
標準要求更高�！犊傮w方案》要求按照尊重文化、保護生態(tài)、保障民生的原則，堅持生態(tài)保護、綠色發(fā)展與提高人民生活水平相結合，把三江源區(qū)建成“生態(tài)文明的先行區(qū)，為全國同類地區(qū)積累經(jīng)驗、提供示范”。這是黨中央、國務院寄托的厚望，體現(xiàn)了超前意識和開拓創(chuàng)新理念，處處反映了先行先試的思路和內涵，必將引領三江源地區(qū)大力促進民生改善，實現(xiàn)生態(tài)良好、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步。
建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的目標任務
《總體方案》確定的主要目標是：到2015年，力爭完成退牧還草950萬公頃，治理荒漠化土地10萬公頃，治理水土流失面積2.3萬公頃，植被平均覆蓋度提高15～20個百分點，保護濕地面積12萬公頃，有效控制超載過牧，自然保護區(qū)管護不斷加強，生物多樣性逐步恢復，力爭城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率達到60%，江河徑流量基本保持穩(wěn)定，江河Ⅰ類水質河段增加，總體保持在Ⅱ類以上。生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到初步遏制，局部有明顯改善；城鄉(xiāng)居民收入和基本公共服務能力大幅提高；特色經(jīng)濟初具規(guī)模，建立起生態(tài)補償機制和比較完善的管理體制。
到2020年，力爭完成退牧還草1285萬公頃，治理荒漠化土地20萬公頃，治理水土流失面積4.3萬公頃，植被平均覆蓋度提高25～30個百分點，保護濕地面積20萬公頃，水土流失得到有效遏制，水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能進一步增強，自然保護區(qū)得到有效管護，生物多樣性顯著恢復，力爭重點城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率達到85%，江河徑流量穩(wěn)定性增強，長江、瀾滄江水質總體保持在Ⅰ類，黃河Ⅰ類水質河段明顯增加，生態(tài)環(huán)境總體改善，生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)；社會事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入接近或達到本省平均水平，基本公共服務能力接近或達到全國平均水平；特色經(jīng)濟形成規(guī)模，體制機制更加健全，全面實現(xiàn)建設小康社會目標。
為了實現(xiàn)上述目標，方案要求要完成好以下四項任務：
加大生態(tài)環(huán)境保護力度。就是要加強草原管護，實現(xiàn)草畜平衡，控制鼠蟲草害，提高防災減災能力，優(yōu)化牧區(qū)人口布局，全面推進生態(tài)環(huán)境保護和建設取得新的突破和新的成效，筑牢生態(tài)安全屏障。
加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。就是要進一步夯實農牧業(yè)發(fā)展基礎，以轉變農牧業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展生態(tài)型非農產(chǎn)業(yè)為著力點，促進生態(tài)保護和建設，實現(xiàn)保護與發(fā)展的雙贏。
增強基礎設施支撐能力。就是要完善水利設施，建立綜合交通運輸體系，保障能源供應，推進城鎮(zhèn)發(fā)展，為三江源地區(qū)經(jīng)濟社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。
改善農牧民生產(chǎn)生活條件。就是要加快推進游牧民定居和農村危房改造，加強農牧區(qū)基礎設施建設，加快事業(yè)發(fā)展，提高社會保障水平，加大扶貧開發(fā)力度，使三江源地區(qū)各族群眾都能過上幸福和諧的美好生活。
建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的體制機制
創(chuàng)新生態(tài)保護體制機制。就是要進一步解放思想，深化改革，積極探索形成有利于生態(tài)保護、民生改善、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步相協(xié)調的體制機制，為試驗區(qū)建設提供強大動力和制度保障。一是建立生態(tài)功能價值核算體系，確保生態(tài)建設與環(huán)境保護投入和生態(tài)補償?shù)目茖W性、可操作性。二是建立監(jiān)測預警評估機制，加強信息資源整合，建立信息資源共享和會商分析機制，建立年度評估綜合報告制度。三是探索建立以國家為主，規(guī)范長效的生態(tài)補償機制，加大生態(tài)建設與環(huán)境保護投入力度，建立保護建設區(qū)域與受益區(qū)域的協(xié)作聯(lián)動機制。
組織實施保障。試驗區(qū)建設要采取切實可行措施，加強機構、人才、科技、法律法規(guī)等軟環(huán)境建設，完善支持政策措施，確保各項試驗工作順利開展。一是增強科技與人才支撐能力。提出加強科技攻關和推廣應用，開展生態(tài)保護建設關鍵技術的攻關、集成和示范；加強干部和專業(yè)技術人才培養(yǎng)培訓，創(chuàng)新人才引進機制等。二是強化政策支持。提出了支持試驗區(qū)建設的財稅、投資、金融、產(chǎn)業(yè)等方面政策。其中，財稅政策提出了加大中央財政一般性轉移支付和專項轉移支付力度，逐步提高補助標準；探索健全資源開發(fā)和利用的收費政策，推進水資源有償使用制度改革等。投資政策提出了加大中央財政性建設資金投入，重點安排區(qū)域內生態(tài)建設與環(huán)境保護、重大基礎設施等；中央安排的公益性建設項目，取消州縣兩級政府配套投資，并適當降低省級政府配套投資比例等。金融政策提出了研究探索有利于三江源保護與建設的多種籌資融資方式，引導銀行加大對當?shù)刂行∑髽I(yè)和農牧民創(chuàng)業(yè)等方面的信貸支持力度等。產(chǎn)業(yè)政策提出了鼓勵在產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展低碳綠色產(chǎn)業(yè)，大力支持勞動密集型民族傳統(tǒng)手工業(yè)和特色加工業(yè)發(fā)展等。
(作者系青海省發(fā)展改革委主任吳海昆)
