1、問:對行政規(guī)范性文件如何界定?
答:目前,國家對規(guī)范性文件的概念沒有統(tǒng)一規(guī)定。實踐中,由于一些地區(qū)和部門不能準確界定規(guī)范性文件,造成規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督制度執(zhí)行不到位,規(guī)范性文件質量不高、內容違法,甚至出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)。為了科學界定規(guī)范性文件的本質特征,并解決實際中的這些問題,《辦法》第二條從制定主體、文件內容、適用范圍、適用對象以及法律效力等方面,將行政規(guī)范性文件界定為:除政府規(guī)章外,行政機關和法律法規(guī)授權的組織制定的,涉及公民、法人或者其他組織權利義務,在一定期限內反復適用,具有普遍約束力的文件。并且在第三條從外延上排除了行政機關內部工作制度、人事任免決定、對具體事項作出的行政處理決定以及向上級行政機關的請示、報告等不具有普遍約束力的文件。
2、問:制定規(guī)范性文件的主體有哪些?
答:制定規(guī)范性文件的主體包括:各級人民政府,縣級以上人民政府依法設立的工作部門和派出機關,法律法規(guī)授權的組織。行政機關的議事協(xié)調機構、臨時機構、部門派出機構、部門內設機構,不得制定規(guī)范性文件。
3、問:規(guī)范性文件在制定權限上有哪些禁止性規(guī)定?
答:規(guī)范性文件不屬于《立法法》規(guī)定的法律規(guī)范范疇,其內容主要是根據(jù)上位法律規(guī)范而制定的實施性規(guī)定。對于可能對公民、法人或者其他組織造成重大影響的財產性、人身性權利義務,規(guī)范性文件的制定權限必須受到限制。因此,《辦法》規(guī)定,規(guī)范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項。其中,對行政收費事項規(guī)定了例外情形,即只能由省政府以及省財政主管部門、省價格主管部門依法設定,州縣兩級政府和省政府其他部門的規(guī)范性文件都不得設定。同時,規(guī)范性文件對實施法律、法規(guī)、規(guī)章作出的具體規(guī)定,不得增設公民、法人或者其他組織的義務,不得超越法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定限制公民、法人或者其他組織的權利。
4、問:規(guī)范性文件的制定程序有哪些?
答:規(guī)范性文件制定程序包括一般程序和簡易程序。一般情況下,制定機關制定規(guī)范性文件必須經過征求意見、合法性審查、集體審議決定和主要負責人簽發(fā)四個環(huán)節(jié)。在一般程序的基礎上,《辦法》也對文件制定的簡易程序作了規(guī)定,即為應對突發(fā)事件、執(zhí)行上級行政機關的緊急命令和決定等情況,需要立即制定和施行規(guī)范性文件的,可以簡化制定程序。
5、問:起草規(guī)范性文件時,什么情況下應當召開論證會?什么情況下應當召開聽證會?
答:有下列情形之一的,起草規(guī)范性文件時應當組織有關專家召開論證會:1、制定規(guī)范性文件的合法性、必要性或者可行性需要進一步論證的;2、涉及內容專業(yè)性、技術性較強的;3、擬設定政策、措施或者制度的科學性、可操作性需要進一步論證的;4、可能導致較大財政投入或者增加社會成本的;5、起草單位認為確有必要的。 有下列情形之一的,起草規(guī)范性文件時應當組織召開聽證會:1、直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益,各利益相關方存在重大意見分歧的;2、涉及重大公共利益,存在重大意見分歧的;3、起草單位認為確有必要的。
6、問:規(guī)范性文件合法性審查的主體是誰?報送規(guī)范性文件合法性審查應當提供哪些材料?合法性審查的主要內容有哪些?
答:縣級以上人民政府規(guī)范性文件應當經本級政府法制工作機構進行合法性審查。部門規(guī)范性文件應當經本部門法制工作機構進行合法性審查。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府規(guī)范性文件應當經鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府法制工作人員進行合法性審查。無法制工作人員的,應當報縣級人民政府法制工作機構進行合法性審查。
報送規(guī)范性文件合法性審查時,應當提供下列材料:1、規(guī)范性文件送審稿;2、起草說明(包括制定的目的、必要性、可行性,制定依據(jù),起草的簡要過程,要解決的主要問題,規(guī)定的主要措施,征求意見及采納情況等);3、征求意見的有關材料;4、其他有關資料(包括聽證會筆錄、調研報告和參考資料等)。 合法性審查的主要內容包括:1、是否超越制定機關的法定職權;2、是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和有關政策相抵觸;3、是否違反本辦法第六條的禁止性規(guī)定;4、是否符合規(guī)范性文件的制定程序;5、是否與相關的規(guī)范性文件有沖突;6、其他需要審查的內容。
7、問:規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”制度是如何規(guī)定的?
答:規(guī)范性文件經制定機關的主要負責人或者其授權的有關負責人簽署后,在正式印發(fā)前,應當及時送本級人民政府法制工作機構統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布。未經統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布的規(guī)范性文件一律無效,不得作為實施行政管理的依據(jù)。部門規(guī)范性文件由各部門報送登記,政府規(guī)范性文件由政府辦公廳(室)或者委托起草部門報送登記。政府法制工作機構按照規(guī)范體例為本級政府和部門的每個規(guī)范性文件編制序號,賦予其唯一固定的“身份證號”,作為該規(guī)范性文件準予印發(fā)的法定標識。政府法制工作機構應當將經過統(tǒng)一編號的規(guī)范性文件通過本級政府公報或者政府法制網(wǎng)站向社會公布;制定機關也應將取得登記號的規(guī)范性文件在本部門網(wǎng)站上公布,對涉及公眾重大利益的規(guī)范性文件,還應當在本行政區(qū)域內公開發(fā)行的報紙以及其他媒體上公布。
8、問:規(guī)范性文件備案審查處理的情形有哪些?
答:政府法制工作機構對報送備案的規(guī)范性文件審查后,應當按照下列幾種情況作出處理:1、未發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在違法情形的,準予備案;2、未發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在違法情形,但合理性或者文字表述存在瑕疵,需要提請制定機關予以注意的,準予備案并附相關書面審查意見;3、規(guī)范性文件存在內容違法或者明顯不當?shù)�,不予備案,并提出要求制定機關限期改正、廢止,或者停止執(zhí)行該規(guī)范性文件部分、全部內容的書面審查意見;4、規(guī)范性文件制定程序、發(fā)布形式不符合本辦法相關規(guī)定的,不予備案,并可以提出要求制定機關停止執(zhí)行該規(guī)范性文件、限期補正程序和重新發(fā)布的書面審查意見。
9、問:為什么要實行規(guī)范性文件有效期制度?規(guī)范性文件的有效期是如何設置的?
規(guī)范性文件是行政管理的載體,具有很強的實效性,不可能一成不變,應當隨著法律、法規(guī)的修改和行政管理體制的改革而不斷更新。實行有效期制度,讓已經完成歷史使命的規(guī)范性文件自行失效,不僅能夠有效防止清理工作不到位導致的多重文件并存的現(xiàn)象和規(guī)范性文件數(shù)量的攀升,同時,制定機關在規(guī)范性文件有效期屆滿前對規(guī)范性文件的實施效果進行評估,再決定規(guī)范性文件是否仍然需要繼續(xù)執(zhí)行,這在一定程度上保證了規(guī)范性文件的質量。
《辦法》規(guī)定:制定機關應當規(guī)定規(guī)范性文件的有效期。未規(guī)定有效期限的,有效期確定為5年;名稱標注“暫行”、“試行”的,有效期確定為2年。有效期屆滿,規(guī)范性文件自行失效。制定機關認為需要繼續(xù)施行,內容未作修改的,應當重新公布;內容需要修改的,應當按照本辦法的有關程序重新制定和公布。
10、問:近年來,我省規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作取得了哪些成效?
2004年《青海省規(guī)范性文件備案辦法》實施以來,我省不斷加大對行政機關“紅頭”文件的監(jiān)督管理,文件數(shù)量得到有效控制,文件質量有了較大提高,超越法定權限、內容不合理不合法等情況得到明顯改觀,備案審查制度的層級監(jiān)督功能進一步發(fā)揮,有效地保障和促進了各級行政機關依法行政。2004至2012年,各州(市)、省直各部門報送省政府法制辦審查的規(guī)范性文件共1014件,經審查,其中不予登記和發(fā)現(xiàn)問題的155件。一是各地區(qū)、各部門對規(guī)范性文件備案審查制度的認識不斷提高,依法履行備案審查工作的意識不斷增強。二是加強了對規(guī)范性文件備案審查工作的業(yè)務指導,備案審查制度得到進一步落實。三是省、州(市)級政府法制機構和省級政府各部門基本確定了備案人員,備案工作比較及時、認真,備案格式規(guī)范,起草說明詳實,報備的規(guī)范性文件質量逐步提高。四是各地區(qū)、各部門法制工作機構認真履行對規(guī)范性文件的監(jiān)督職責,審查糾錯力度進一步加大,審查發(fā)現(xiàn)的“問題文件”都能得到依法及時糾正。
11、問:下一步,我省將如何貫徹落實好《辦法》?
下一步,我們將著力建立健全規(guī)范性文件有效期制度、評估制度、清理制度和考核制度,努力形成規(guī)范性文件監(jiān)督管理長效機制,確保規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作順利推進。一是建立有效期制度。對規(guī)范性文件的施行作出“時效”的明確規(guī)定,防止和解決“紅頭文件”滿天飛、終身制的詬病,不斷提高規(guī)范性文件質量。二是建立評估制度。對規(guī)范性文件有效期屆滿后需要繼續(xù)實施的,在該文件有效期屆滿前進行評估,以評估報告作為是否繼續(xù)實施的依據(jù),使規(guī)范性文件更加符合和適應形勢與任務的需要,充分發(fā)揮規(guī)范性文件在行政管理中的實效性。三是建立清理制度。對那些不符合法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定、不適應經濟社會發(fā)展需要的規(guī)范性文件及時進行清理,維護法制統(tǒng)一和政令暢通。四是建立考核制度。將規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督工作納入行政機關依法行政考核的內容,不斷提高規(guī)范性文件科學化管理水平。